El Estado y la conflictividad social en el Perú actual

vhp7En las últimas décadas, junto con el avance y consolidación de la democracia, la conflictividad social en nuestra región se ha mostrado como uno de los temas más sensibles y preocupantes, y ha recibido atención creciente por parte de las autoridades y funcionarios públicos, los líderes y fuerzas políticas, los medios académicos, las organizaciones sociales y, en general, la opinión pública.

El panorama regional es sin duda muy complejo, y dista de tener explicaciones fáciles y reduccionistas, presentando una multiplicidad de situaciones de un país a otro, derivadas de la distinta incidencia que los conflictos tienen en cada sociedad, los tipos predominantes, las diferentes intensidades y radicalidades de las protestas y demandas, así como los diversos actores y motivaciones existentes. 

En algunos países de la región predominaron los conflictos armados; en otros, los conflictos desatados por la presencia del narcotráfico (a veces en complejo y trágico entrelazamiento con el anterior); encontramos también conflictos socio-ambientales, principalmente aquellos surgidos a propósito de la presencia de industrias extractivas; los conflictos laborales, aquellos que involucran a pueblos indígenas, entre otros.

 

Estudios recientes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han permitido conocer estas variantes, mostrándonos al Perú, Bolivia y Argentina  como los países con mayor incidencia de conflictos en América Latina (superior a los 200, entre 2009 y 2010), y que sin embargo, al menos en el caso peruano, no suelen ser normalmente los más violentos y radicales¹. Junto a ello,  estas investigaciones han puesto en evidencia algunas características comunes en toda la región: la debilidad institucional del Estado, también con variantes, la desigualdad social, la fragmentación de los movimientos y protestas sociales, entre otros.

 

Las respuestas de los estados latinoamericanos al desafío de la conflictividad no han sido desde luego similares; dependiendo de las fuerzas políticas a cargo de los gobiernos, tales respuestas han estado en función de distintos factores, entre los que cabe mencionar sus lecturas globales de la realidad; la manera cómo enfocaban e interpretaban las causas de los conflictos y la capacidad de movilización e influ-encia de los actores sociales. Son también importantes las fortalezas y debilidades institucionales; las nor-mas y reglas de juego prexistentes, entre otros. A partir de todo ello, se diseñaron e implementaron diversas estrategias y medidas para trabajar en la gestión de los conflictos.

 

punoEn el caso del Perú, con una débil institucionalidad estatal y un sistema político caracterizado por la precariedad orgánica de la mayoría de los partidos y fuerzas actuantes en la escena política, se ha tenido un conjunto de protestas sociales en general dispersas y fragmentadas a lo largo del territorio; muchas de ellas de corta duración y objetivos puntuales; otras más sostenidas y de mayor aliento. Tomando en cuenta las dos últimas décadas, éstas inicialmente obedecieron a problemas derivados de la gestión de los gobiernos locales; y luego, al promediar la década pasada, la mayoría de conflictos se desencadenaron en torno a la presencia de industrias extractivas, especialmente de la mediana y gran minería. Lo cual se relaciona a la llegada de grandes inversiones (nacionales y extranjeras) atraídas por las nuevas reglas de juego establecidas en el país a partir de los años noventa y más tarde por el boom de los precios de los minerales.


Sin embargo, debe precisarse que actualmente, la conflictividad social del país incluye también casos asociados a la minería informal e ilegal, hoy uno de los conflictos más complejos y extendidos por todo el Perú; así como a la exploración y explotación de hidrocarburos, principalmente ubicados en la Amazonía, donde la incursión de las empresas en territorios donde habitan pueblos indígenas ha desatado una serie de tensiones sociales. Es también significativo el número de conflictos por demarcación territorial, entendibles en un país donde alrededor del 90% de sus distritos y provincias no tienen límites definidos después de casi 200 años de vida republicana, y en donde muchos de ellos se han “reactivado” ante la presencia de industrias extractivas y problemas de larga data como el acceso a los recursos hídricos y a la distribución de las rentas derivadas de la minería. Están finalmente los de carácter agrario, que incluyen a pequeños y medianos agricultores, a cocaleros y otros². Todos ellos plantean demandas de distinto contenido y suponen desafíos que el Estado peruano debe afrontar a fin de garantizar la gobernabilidad democrática, los derechos ciudadanos, la inversión y el desarrollo inclusivo.

 

¿Cómo ha respondido el Estado peruano a este panorama de conflictividad social?

 

Hay que comenzar diciendo que muchas autoridades y funcionarios públicos a nivel nacional, regional o local han desplegado sus mejores esfuerzos y energías en tratar de resolver los conflictos sociales que están bajo sus competencias. Cuando el principal demandado ha sido el Estado en su conjunto, se constata la existencia de sinceros y denodados esfuerzos por lograr la extensión de la cobertura de servicios a la población; cuando el blanco de las protestas han sido las empresas extractivas, se dieron innumerables casos donde los responsables estatales negociaron paciente e incansablemente con los actores sociales implicados, buscando establecer puentes que permitieran el diálogo y el logro de acuerdos entre las partes; muchos  debieron además viajar a zonas alejadas, poniendo en riesgo su propia seguridad personal ante eventuales acciones de fuerza realizadas por ciertos manifestantes.

 

La voluntad y disposición para negociar desde el Estado ha sido entonces un valioso activo, lo que sin embargo, no significa dejar de reconocer también algunas deficiencias y vacíos que han obstaculizado una gestión exitosa de los conflictos.

 

En primer lugar, cabe mencionar que bajo administraciones anteriores, el tratamiento de los conflictos sociales no ha tenido una visión única y compartida, habiéndose dado enfoques diversos, que podían variar en función de la coyuntura política, de la lectura efectuada por las autoridades y funcionarios responsables, entre otros elementos.

 

Hemos tenido momentos en que los responsables de la gestión han explicado los conflictos como fruto de una suerte de conspiración o complot de grupos radicales, que buscaban crear zozobra y poner en jaque al gobierno, manipulando las demandas de la población. La conclusión lógica de esta manera de enfocar el conflicto fue fundamentalmente una salida represiva a la situación, lo que también influyó en la aplicación de normas para la criminalización de la protesta. Desafortunadamente, esta óptica ha primado durante buena parte de los años anteriores y, desde luego, sigue estando presente en la actuación de algunas autoridades y funcionarios públicos.

 

Caso kanaris 2Sin embargo, junto a esta mirada dura del conflicto, se ha ido perfilando otra que pone énfasis en los déficits del Estado, el cual no ha sido capaz de atender e integrar a importantes segmentos de la población, ni de crear mecanismos para canalizar sus reclamos, situación que se traduce en una serie de protestas y movilizaciones sociales que presionan sobre el Estado. Para esta mirada, la solución a los conflictos pasa por hacer llegar el Estado a esos sectores excluidos y pobres, creando también los medios institucionales para negociar las tensiones sociales. El enfoque que ha ido primando en este gobierno, el cual apela a un desarrollo inclusivo y que pone en el centro del debate la transformación del conflicto como una oportunidad para lograr el desarrollo tan ansiado por grandes sectores de la población.

 

En segundo lugar, la respuesta estatal se ha dado ade-más en el marco de la mencionada institucionalidad débil y poco adecuada para afrontar la conflictividad, el Estado ha tenido una reacción tardía, es decir, cuando los conflictos ya se han desatado, y lo frecuente en este caso, ha sido una actuación destinada fundamentalmente a apagar fuegos (“estado bombero”). Lamentablemente, se ha podido comprobar que este tipo de reacción no era sólo fruto de la falta de información oportuna si no que obedecían a rutinas establecidas, diseñadas y practicadas para tiempos “normales”.

 

Las respuestas además de tardías han sido improvisadas en la medida que no existen protocolos o mecanismos establecidos, lo que deja a la iniciativa del funcionario respectivo el tipo de respuesta que muchas veces se da. En este sentido, el Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART) que se viene desarrollando en la ONDS tiene la intencionalidad de abordar estas deficiencias, lo cual permitirá no solo encarar la situación conflictiva en sus fases tempra-nas, sino dar respuestas concertadas y articuladas que permitan su sostenibilidad en el tiempo.

 

Por otra parte, la solución a muchos conflictos ha pasado por el establecimiento de compromisos y acuerdos entre el Estado, la población y otros actores sociales, firmándose actas que, en muchos casos, posteriormente no se cumplían o lo hacían parcial-mente, lo cual ha provocado el rebrote de algunos conflictos que parecían resueltos. Bajo esta evidencia, desde la ONDS estamos convencidos que “los conflictos no terminan con un acta de acuerdos”, sino que es necesaria una relación sostenida con los actores enfrentados así como un proceso de seguimiento y monitoreo que nos permita asegurar el buen desarrollo de los mismos.

 

Cabe también mencionar que el mismo Estado ha sido uno de los generadores de conflictos, muchos de ellos absolutamente evitables pero que, la inexperiencia, los estilos de actuación, e incluso la simple desidia de algunas autoridades y funcionarios, han terminado provocando el escalamiento y la crisis de muchas situaciones. Alguna decisión administrativa, emitida sin analizar ni prever las consecuencias sociales que tendría, han sido factores que desataban tensiones y protestas que, con una adecuada evaluación previa,  no hubieran existido.

 

En relación a la capacidad institucional instalada para el tratamiento de los conflictos ha habido sin duda varias iniciativas para mejorar las capacidades públicas en la materia, vía la creación de algunas oficinas e instancias especializadas como parte de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y otros sectores de gobierno, algunas de ellas con el apoyo de la cooperación internacional, que ha permitido, entre otras cosas, la capacitación de funcionarios públicos, la confección de algunas herramientas, protocolos y procedimientos para la gestión de conflictos.

 

Es así que, en el año 2010 se crea la Oficina de Gestión de conflictos Sociales (OGCS), el antecedente inmediato de la actual Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). En años recientes, se crearon también algunas oficinas o unidades de gestión de conflictos dentro de algunos ministerios, como en el caso de Energía y Minas, Ambiente o Vivienda.

 

En esta misma línea, cabe también mencionar el desarrollo de un proyecto como el PREVCON (Prevención de Conflictos), apoyado por la Unión Europea en el marco de su cooperación con la PCM. Esta iniciativa permitió la elaboración de diversos materiales de capacitación y apoyo para las labores de los funcionarios encargados de la gestión de los conflictos, y contribuyó a instalar la idea acerca de la necesidad de ampliar el enfoque del trabajo hacia la prevención.

 

La Defensoría del Pueblo, por su parte, crea en el año 2004 su Unidad de Conflictos Sociales, posterior-mente convertida en Adjuntía, desde la cual se recoge mes a mes estadísticas de la conflictividad del país, interviniendo también en algunos casos como media-dor, en concordancia con sus funciones de ente supervisor de organismos públicos y encargado de la defensa de los derechos ciudadanos. Hasta hace poco, los Reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo fueron prácticamente los únicos que circulaban en el país como fuente de información de la conflictividad en el Perú, los cuales han servido para evidenciar el número, la ubicación y las demandas de los actores de cada conflicto social.

 

Estos esfuerzos, sin embargo, no han logrado una reducción sustancial de los conflictos sociales menos aún de las intensidades de algunos. Durante la última década se ha avanzado muy poco en la prevención de conflictos; a esto se suma que han persistido algunas ideas que responden a enfoques represivos que no ayudan a una comprensión profunda de la naturaleza y las causas de los conflictos, y es por eso que, a principios de la administración del Presidente Humala, encontramos un Estado jaqueado por los conflictos, especialmente mineros, varios de los cuales, por su intensidad y radicalidad crearon problemas para la gobernabilidad del país, con el agravante de que la respuesta a los mismos no fue la más adecuada en todos los casos.

 

La gestión pública de conflictos vigente

 

En julio del 2012, el Presidente Ollanta Humala se comprometió a un cambio en la gestión de conflictos dando la posta a un nuevo equipo con el desafío de trabajar en nuevas iniciativas que permitieran disminuir la conflictividad social

 

Es así que en el mes de octubre del 2012, nace la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), la misma que actualmente se encarga de abordar los conflictos con  un enfoque innovador, basado en el diálogo y la solución pacífica de los mismos, el cual además pretende anticiparse a los problemas, poniendo énfasis en las labores de prevención. Se busca asimismo comprender las causas de fondo de la conflictividad y diseñar, a partir de ello, las estrategias adecuadas para tratarla.

 

La ONDS apela a estrategias de carácter integral e intersectorial, coordinando y armonizando las intervenciones de distintos sectores, orientadas a la creación de acuerdos y consensos, transformando pacíficamente los conflictos  en oportunidades para el desarrollo, estableciendo además mecanismos que permitan darle sostenibilidad a los compromisos pactados.

 

Esto ha permitido unos avances iniciales que consideramos auspiciosos: en los primeros 10 meses de trabajo, hemos resuelto 32 conflictos sociales y, sobre todo, estamos logrando que unos 53 casos sean tratados en una fase temprana, antes de su escalamiento. En los 10  meses que tenemos al frente de la gestión de la Oficina, hemos logrado asimismo avanzar en casos que llevaron a la transformación de los conflictos en oportunidades de desarrollo para las poblaciones involucradas, como por ejemplo, la Mesa de Desarrollo de Cañaris (actualmente en proceso), donde se ha llegado a acuerdos para la inversión en proyectos de desarrollo que beneficien a la población de tres distritos del área del proyecto.

 

Este es un primer paso en los esfuerzos de la administración del Presidente Humala por construir capacidades adecuadas para gestionar los conflictos sociales desde el Estado, buscando además soluciones integrales; por un lado, promover la inversión y el desarrollo, pero también, por otro lado, la defensa de los derechos ciudadanos. En la medida que las capacidades institucionales para tratar la conflictividad se fortalezcan y la población visualice al Estado como un garante y protector de sus derechos y de los recursos naturales, mayor será su eficacia para afirmar la gobernabilidad democrática y mayor su legitimidad social, lo cual representa uno de los objetivos principales del trabajo que viene realizando la ONDS.

 

“La ONDS apela a estrategias de carácter integral e intersectorial, coordinando y armonizando las intervenciones de distintos sectores, orientadas a la creación de acuerdos y consensos, trans-formando pacíficamente los conflictos en oportunidades para el desarrollo, estableciendo además mecanismos que permitan darle sostenibilidad a los compromisos pactados”.

 “En la medida que las capacidades institucionales para tratar la conflictividad se fortalezcan y la población visualice al Estado como un garante y protector de sus derechos y de los recursos naturales, mayor será su eficacia para afirmar la gobernabilidad democrática y mayor su legitimidad social”.

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