DEMARCACIÓN TERRITORIAL RETOS PARA LA INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO

Las controversias y conflictos por demarcación territorial en el Perú del siglo XXI:

un enfoque desde la prevención y el diálogo

La demarcación política administrativa es una herramienta para la organización de los Estados sobre sus territorios. La división de éstos en circunscripciones político–administrativas con las delimitaciones correspondientes, se adecúan a sus estructuras, así como a las relaciones políticas, económicas, sociales y productivas establecidas dentro de su espacio. En la medida que el Estado se empodera del territorio, crea los ámbitos locales y regionales que garantizan los principios de unidad, integración  y desarrollo.

 

En el caso del Perú,  una revisión de la demarcación político–administrativa actual, permite constatar  la existencia de serios problemas e inadecuaciones que desencadenan diversas controversias.  De acuerdo a su naturaleza, estas controversias alteran las múltiples relaciones que se dan en el territorio, obstaculizando el desarrollo del país. Por otro lado, el centralismo del Estado a lo largo de la República ha generado espacios diferenciados, unos más favorecidos como el caso de Lima y las zonas de costa, y otros menos favorecidos como los Andes y la Amazonía, donde la presencia del Estado es más bien débil. Es justamente en estos últimos espacios donde las controversias y conflictos de demarcación parecen haber sido, y son aún, más frecuentes.  

 

El presente artículo se enmarca en los esfuerzos de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad por diseñar y aplicar un enfoque orientado a la prevención de los conflictos sociales. Siendo los casos en torno a la demarcación territorial uno de los tipos más importantes, la ONDS considera necesario desarrollar propuestas frente a  los desafíos que plantea  esta problemática. En la primera parte, tratamos el territorio como un escenario de relaciones múltiples, soporte de potencialidades, y fuente de las controversias por límites. En una segunda parte, desarrollamos con mayor detalle la demarcación territorial sus orígenes  y su problemática. Finalmente, abordaremos los avances alcanzados y los retos aun por superar. 

 1.1.             Territorio: relaciones múltiples, potencialidades y delimitaciones territoriales.

 El territorio es un escenario complejo, resultado  de un conjunto de interacciones físicas, sociales, culturales, y económicas. El conocimiento, la regulación y  la  gestión de este escenario, presenta un desafío  constante en la implementación de las políticas públicas y el actuar del Estado.  Debido a la diversidad cultural, socio-económica, poblacional y etnolingüística, se generan demandas específicas en diversos campos, entre los que cabe mencionar el de la salud, educación, seguridad ciudadana, empleo, justicia, medio ambiente y recursos naturales, entre otros. Estas demandas sociales y a los intereses  de sectores económicos y políticos plantean relaciones entre el Estado y la Sociedad y  entre los diferentes actores que, según su naturaleza, podrían ser de colaboración y cooperación o de contienda; estas últimas se expresan en diferencias, controversias o conflictos sociales¹. 

 En el campo de la demarcación, se presentan controversias entre diferentes actores por límites políticos-administrativos,  delimitaciones comunales campesinas y nativas, titulación de tierras, uso del suelo y aprovechamiento de los recursos naturales.  En muchos casos, estas controversias son utilizadas para capitalizar los intereses particulares de ciertos grupos políticos o económicos, lo que  en vez de  favorecer  la solución,  perturban los procesos de diálogo y/o negociación, y son una fuente constante de tensiones. 

 En el Perú, construir una sociedad democrática, inclusiva, competitiva y con calidad de vida,  demanda superar los desafíos que plantea una  historia ancestral, su carácter multiétnico y pluricultural así como una compleja geografía. Por ello, aprovechar las potencialidades para el desarrollo de los territorios nos invita a  afrontar los desafíos del país, entre estos, la  demarcación y delimitaciones territoriales.    En las últimas décadas, las políticas de desarrollo y bienestar del ser humano han estado vinculados al concepto de  ventajas comparativas y potencialidades que el país posee. Estas no se limitan solamente a los recursos naturales; también comprenden  todos los activos o capitales disponibles  para enfrentar  la tarea del desarrollo. 

 Es justamente en los territorios de las jurisdicciones reconocidas, donde se dan las relaciones políticas, económicas y sociales, se generan las demandas y  se valoran los recursos y sus potencialidades. 

 La demarcación política representa, como ya se mencionó, la organización del  Estado y la sociedad  sobre la base del territorio. Esta se rige por categorías como regiones, departamentos, provincias y distritos. En esta línea, la demarcación territorial se define como el proceso técnico-geográfico de adecuación, división y delimitación de las diferentes circunscripciones, de manera tal  que garanticen el ejercicio del gobierno y presencia del Estado.

 1.2.             La demarcación territorial contemporánea.

 Las delimitaciones de fronteras externas nacionales³ no se culminaron hasta el siglo XX, a medida que el Estado peruano generaba un mayor conocimiento y dominio de su  territorio, y la proclamación de soberanía se hacía evidente. Las demarcaciones internas por su parte, y desde sus orígenes en 1821, estuvieron fuertemente marcadas por las delimitaciones coloniales del siglo XVIII. Así, la joven República organizó su división política en base a los límites de Intendencias y Partidos creados por la  reforma borbónica de 1784.  Inmediatamente después de la Independencia, y ya en pleno proceso de formación del Estado peruano, el general San Martín estableció la nueva división territorial, basada en el modelo francés,  que reemplazó inicialmente las Intendencias por los departamentos y los partidos por las provincias. La Constitución de 1823,6 formalizó esta división política, agregando la categoría distritos. 

 El diagnóstico de la demarcación territorial a nivel nacional7 actualizado al 2010, mostró los siguientes resultados:

 a) La “imprecisión y la carencia de límites”, constituye el  principal problema de la demarcación  y  el origen de las actuales controversias   territoriales  que afectan al  76 % de los 1838 distritos  y  al  89 %  de las 195 provincias (ver figura adjunta). Esta situación ocasiona que la localización o pertenencia jurisdiccional de urbanizaciones, centros  poblados, centrales y plantas hidroenergéticas, centros turísticos, aeropuertos, reservas naturales, entre otros, sean fuente de tensiones, ocasionando problemas en la recaudación de impuestos y la prestación de servicios municipales, la distribución del canon y la renta de aduanas y el fondo de  compensación  municipal, así como las privatizaciones y los proyectos de inversión. Estas controversias impactan directamente en las poblaciones, los gobiernos locales y regionales y el gobierno nacional.

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  Frente a estos hechos, y en tanto se logre el “saneamiento de los límites territoriales” en su totalidad, son los límites de hecho o los referenciales los que cobran vigencia.

 El carácter referencial y todavía impreciso de los límites8 en muchos distritos y provincias, complica la distribución de ingresos económicos como el FONCOMUN, regalías o canon (gasífero, minero, petrolero, etc.), así como las relaciones de los actores del territorio, generando un “clima permanente”  de controversia en torno a la demarcación territorial. 

 Esta situación se ha visto agravada en los últimos años debido al crecimiento económico centrado en la minería e hidrocarburos, parte de cuyos impuestos y regalías se asignan, de acuerdo a la normatividad vigente, a las municipalidades y los gobiernos regionales. El acceso a estos recursos económicos ha desencadenado o reactivado controversias y conflictos territoriales impulsados por autoridades locales y regionales o, en ciertos casos, por intereses de grupos de poder político9 y/o económico10. Es así que, en los últimos años se han registrado un promedio de 500 controversias11 que afecta a distritos, provincias y departamentos. Un caso a resaltar, es la disputa derivadas del Canon de Gas entre las provincias de Calca y La Convención en los límites de Quellouno y  Yanatile. El mapa adjunto nos muestra el estado de controversias, registradas el año 2002. 

 En el cuadro adjunto, se presentan  un registro cartográfico de diferentes casos de diferencias y/o controversias territoriales (2000), que relaciona las colindancias de límites departamentos y las zonas alto-andinas donde se localizan los recursos mineros, hidroenergéticos, reservas de agua, entre otros, de altos beneficios económicos. 

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 En los últimos 10 años se han registrado un promedio de 500 controversias por demarcación territorial a nivel nacional

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 Los problemas de límites también han afectado la actuación de las instituciones públicas  (presencia del Estado) y el cobro de impuestos por las municipalidades, así como el otorgamiento de licencias y autorizaciones. Un caso concreto de ello es lo que ocurría en la zona urbana San Ignacio, colindante entre los distritos de San Juan de Miraflores y  Surco (Lima Metropolitana), que por más de 40 años tuvieron problemas, pero recientemente, en la Presidencia del Consejo de Ministros (2012), los alcaldes suscribieron “Acuerdo de Límites Territoriales”, poniendo fin a esta controversia.

 b)   La “división irracional del territorio”, consiste en la existencia de  circunscripciones muy pequeñas o muy  extensas, en ambos casos asociados a bajos volúmenes poblacionales, que limitan la actuación eficiente  del Estado y el desarrollo de estas loca-lidades.  Las  estadísticas del 2008  mostraron que de 1828 distritos, 159 (8.68%) tenían poblaciones que oscilan entre 1500 a 1001 habitantes, 143 (7.80%), cuentan  entre 1 000 y  501 habitantes, y finalmente 60 distritos (3.27 %),  tienen poblaciones  menores a  500 habitantes. Esto expresa la fragmentación del territorio, uno de los principales problemas de la demarcación, debida a factores como la “distritalización” (de comunidades o centros poblados) al margen de criterios técnicos-territoriales, promovidos por poderes locales y/o políticos12 alimentados por intereses públicos (mejoras de servicios y atención de demandas sociales) o privados (plataformas políticas o electorales). Estas creaciones políticas fueron particularmente numerosas en la primera mitad del siglo pasado, y fueron generadas a costa del recorte de otros territorios, lo que  dio origen a muchas controversias y conflictos actuales.

 En las figuras adjuntas, podemos apreciar  los cambios que se dieron en el fraccionamiento del territorio a través del tiempo, destacándose en especial, el fuerte aumento de distritos en la primera mitad del siglo pasado y el período 1850-1950 para las provincias.

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 Como consecuencia de este continuo fraccionamiento, surgen dos problemas en la demarcación y organización territorial: “la atomización y la fragmentación”. Los espacios atomizados13 son aquellos que  presentan de manera agrupada o aislada circunscripciones con poblaciones que no alcanzan los 500 habitantes, a pesar que territorialmente puedan ser extensas. Un caso concreto de atomización es lo ocurrido en el departamento de Ancash, como se puede apreciar en la siguiente figura.

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Los “espacios desarticulados”14 son espacios excluidos de la administración local distrital o provincial, como consecuencia de barreras físicas  o topográficas que mantienen una desconexión entre  las capitales políticas y sus centros poblados. Esto ocurre mayormente en la amazonía peruana y  las zonas de frontera política. Un ejemplo de esta situación existe en el distrito el Estrecho (depar-tamento de Loreto), en la cual los centros poblados de Güepi y Soplín Vargas tenían que recorrer el río Putumayo entre 10 y 15 días para llegar  a su capital distrital. Ante esto, ambos optaron por establecer relaciones por proximidad con el centro poblado de Leguisamo en Colombia (de la otra margen del río Putumayo).  Este caso nos muestra la debilidad en el empoderamiento del ESTADO o la ausencia del mismo en la frontera política, lo que se replica también en los Andes o la Amazonía.

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La atomización y desarticulación del territorio, se vincula con los niveles de pobreza  y los ingresos que se reciben del FONCOMUN, este último relacionado con el volumen poblacional. Dos ejemplos de este fenómeno económico-territorial, son los distritos de Soplín15 (Requena, Loreto) y Fitzcarrald16 (Manu, Madre de Dios), ambos con desarticulación territorial, bajas poblaciones, y niveles altos de pobreza (Ver el Índice de Desarrollo Humano, 2008). Ver el mapa adjunto.

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1.3. Avances alcanzados y los desafíos por superar en la problemática límites y la organización territorial

 La delimitación integral del país así  como la división racional del territorio es un desafío de gran envergadura para el Estado peruano; sus orígenes se remontan a  los inicios de la República en 1821.  Para enfrentarlo, se implementaron diversas políticas públicas; por un lado, se agendó en la Octava Política de Estado, y por otro, se promulgó la Ley Nº 27795, “Ley de Demarcación y Organización Territorial”(2002), que declaró de preferente INTERÉS NACIONAL el proceso. Esta política pública tiene como finalidad “organizar los distritos y provincias y  definir  sus delimitaciones territoriales”. En la figura adjunta, se muestra el proceso técnico, normativo y  territorial.

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Desde un enfoque general, la demarcación territorial se relaciona con cuatro dimensiones: política, económica social y técnica-institucional. En la implementación de esta política territorial deberá de considerarse los siguientes aspectos:  el conocimiento integral del territorio, un adecuado marco técnico–normativo, una eficiente estructura de procesos  y  herramientas técnicas , y finalmente la participación activa de los actores estratégicos como los Gobiernos Locales,  Gobiernos Regionales, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.

El conocimiento del territorio. Consiste en la valoración de los diferentes componentes  del territorio: físicos–ambientales, económico-productivos, socioculturales y político-institucionales. La valoración de estos componentes es desarrollado en los Estudios de Diagnóstico y Zonificación.  

 El marco técnico–normativo.  Desde al año 2002 a la fecha, en lo que corresponde al marco normativo propio del proceso, la Ley 27795 y su reglamento  establecen el conjunto de criterios, procedimientos y competencias para implementar el saneamiento de límites y la organización del territorio.

 Asimismo, se aprobó la Ley N° 29533 que fortalece mecanismos para el saneamiento territorial, el cual propone el Arbitraje Territorial  como un mecanismo alternativo  en la solución de las controversias por  límites. Este dispositivo surge como una alternativa viable, innovadora y oportuna para  abordar la problemática y atender  las diversas controversias  existentes. Asimismo,  se promulgó la Ley 29021 “Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales”, la que busca promover mediante incentivos la integración de municipios con poblaciones menores a 500 habitantes, para permitir una mejor administración y gestión del territorio, y una mayor competitividad.

 De manera complementaria, se ha reglamentado un conjunto de directivas que coadyuva a la gestión de la demarcación territorial.

 Los procesos y herramientas  técnicas Los procesos de base para el saneamiento de límites y la organización territorial son:

 a)  La  Zonificación Territorial para el Tratamiento de las Acciones de  Demarcación. Es un instrumento técnico geográfico que determina las áreas de tratamiento para desarrollar  acciones de demarcación que permitan configurar y delimitar circunscripciones óptimas. Para elaborar el mapa de zonificación, el demarcador o analista realiza una evaluación  integrada del territorio,  y luego  de  un análisis  exhaustivo, se  determinan las  áreas de tratamiento de las acciones.

 b)  El Saneamiento  y organización territorial de la provincia en estudio. A partir  del  mapa de zonificación, se da inicio al trámite de todas las acciones (creaciones, fusiones, anexiones, traslados de capital y delimitaciones), necesarias  para lograr  la configuración y delimitación territorial de una provincia. En este proceso se realiza la consolidación del “expediente técnico”, el cual debe de documentar la propuesta demarcatoria a través de informes técnicos, actas, mapas, entre otros. El citado expediente es formulado por el gobierno regional y, posteriormente, es remitido a la Presidencia del Consejo de Ministros para la aprobación y formulación del proyecto de Ley respectivo.

 Las competencias y funciones establecidas. Según el marco normativo, entre las competencias más importantes, le corresponde a la Dirección Nacional técnica de Demarcación Territorial (DNTDT), como órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación Territorial:

  • Promover y coordinar políticas territoriales orientadas al tratamiento de la demarcación, el saneamiento de los límites y la organización territorial en el contexto de la descentralización, regionalización y desarrollo nacional. 
  • Proponer modificaciones de la Ley y su Reglamento.
  • Brindar asesoramiento especializado a los gobiernos regionales y locales en la materia.
  • Proponer al Presidente del Consejo de Ministros los proyectos de Ley de los expedientes de demarcación territorial y organización territorial.
  • Proponer la Aprobación de un Plan Nacional de Demarcación Territorial.
  • Desarrollar el proceso de Demarcación y Organización Territorial a nivel Nacional conforme al Plan Nacional.
  • Supervisar y evaluar el tratamiento de todas las acciones de demarcación territorial, a cargo de los órganos del sistema.
  • En lo que corresponde a las competencias más importantes de los Gobiernos Regionales tenemos:
  • Conducir el proceso de demarcación y organización territorial en el ámbito regional conforme al Plan Nacional de Demarcación Territorial.
  • Organizar, formular y tramitar ante la DNTDT, los expedientes de demarcación territorial que se generen en el ámbito de su jurisdicción.
  • Promover de oficio las acciones de demarcación territorial necesarias para la organización del ámbito regional.
  • Declarar improcedentes las solicitudes, petitorios y/o propuestas de demarcación territorial que no reúnan los requisitos establecidos por la normatividad vigente.
  • Elaborar los estudios de diagnóstico y zonificación, bajo los lineamientos y el asesoramiento de la DNTDT.
  • Aprobar la categorización y re-categorización de centros poblados, dentro de su jurisdicción. 

 1.4.  La implementación y  logros  alcanzados

 En el marco de la normativa establecida se ha culminado con logros sustantivos,  aprobándose 12 Leyes de Demarcación y Organización Territorial, saneando con ello los límites territoriales de 61 distritos y 7 provincias a nivel nacional, que representan aproximadamente el 7% del total de distritos pendientes de delimitación. Estas Leyes han beneficiado a 957 114 habitantes y resolvieron potenciales controversias territoriales.   Ver siguiente cuadro.

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Para enfrentar  la problemática de los límites y la división territorial en el contexto estrictamente técnico, el Estado ha establecido normas, procesos, herramientas y responsabilidades institucionales, y se ha logrado resultados sustantivos; sin embargo, es inevitable que en el proceso surjan  espontáneamente diversas controversias acumuladas a lo largo de la historia, así como otras de las últimas décadas. Las regulaciones sobre el FONCOMUN, y principalmente sobre el canon y las regalías han encendido localismos y regionalismos que alimentan la conflictividad del país. En respuesta a ello, en el año 2006, el Ejecutivo emite una Resolución Ministerial que implementa las Mesas de Diálogo a nivel nacional.

 1.5.  Responsabilidades y  compromisos en la demarcación territorial 

 Lograr avances sustantivos en el “Saneamiento de los Límites y la Organización Territorial” de los distritos y provincias, es una tarea del conjunto del Estado. En el gráfico adjunto se muestran las Instancias que participan en el proceso del Saneamiento de Límites y la Organización Territorial.

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A las autoridades de los gobiernos distritales y provinciales les corresponde colaborar proactiva-mente en las propuestas de límites, suscribir  las Actas de Colindancias, y/o en casos de controversias, parti-cipar en las “mesas de diálogo” que se implementen.

 A los Gobiernos Regionales les corresponde ejecutar a través de sus oficinas respectivas20 las acciones técnicas e implementar el proceso en sus respectivas jurisdicciones. A la DNTDT21 de la PCM le corres-ponde conducir y supervisar el proceso técnico– normativo,  y elaborar los proyectos de Ley que, luego de ser aprobados por el Consejo de Ministros, son remitidos al Congreso de la República.  Este último22, debe dictaminar la iniciativas legislativas emitidas por el Ejecutivo, y aprobar la Demarcación Territorial.

  1.6.  El rol de la ONDS ante las controversias y conflictos por demarcación territorial

 La Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad (ONDS), tiene como objetivos fundamentales contribuir con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y el desarrollo del país24, así como transformar los conflictos sociales en oportunidades para el país. Bajo un enfoque que privilegia la prevención, la ONDS trata los casos en sus fases iniciales, cuando éstos expresan aún desacuerdo de opiniones (diferencias) o de intereses y posiciones (controversias), sin escalar y hacer crisis.

  En este contexto, en lo que corresponde a la demarcación territorial y las controversias que se derivan de este proceso,  en coordinación con la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial (DNTDT), y las oficinas regionales responsables, la ONDS tiene por delante los siguientes desafíos:

 1) Registrar y actualizar el inventario nacional y regional de controversias territoriales. Consiste en  implementar, en coordinación con las oficinas de demarcación territorial de los Gobiernos Regionales, un registro documentado y carto-gráfico de los diferentes casos de “diferencias, controversias y conflictos” que se dan a nivel nacional.

 2)   Identificar y clasificar las controversias y conflictos en torno a la demarcación territorial de acuerdo a su naturaleza, características y especificidades, con el fin de establecer estrategias y diseñar herramientas para su prevención, tratamiento y seguimiento .

 3)  Implementar las “mesas de diálogo”26 en las regiones como mecanismo para la gestión de controversias. Asimismo, implementar un panel de gestión de “diferencias, controversias y conflictos” por demarcación territorial en las regiones priorizadas por la ONDS, en la perspectiva de prevenir el desencadenamiento de conflictos.

 4)  Articular y coordinar con los diferentes niveles de gobierno, con la finalidad de facilitar y/o coadyuvar en la solución de las controversias, bajo el marco de las normas y procedimientos existentes.

 5) Desarrollar talleres de información y/o sensibilización con autoridades regionales, locales y comunales, funcionarios públicos, líderes y dirigentes sociales sobre aspectos técnicos y normativos de límites territoriales y otros temas asociados a las controversias y conflictos por demarcación territorial, buscando resolverlos por la vía del diálogo.

 6) Diseñar propuestas e iniciativas novedosas que contribuyan a encontrar salidas constructivas para las disputas en torno a recursos como el agua o el canon.

 7)  Movilizar al Estado en sus distintos niveles para una solución rápida de los problemas de demarcación, con un enfoque amplio e integral. El “arbitraje” es una herramienta de resolución de controversias de orden comercial, y en los casos de territorio es practicado a nivel de países. En las delimitaciones internas, el “arbitraje territorial”27 se instauró mediante la Ley 29533 “Mecanismos para la delimitación territorial”. La ONDS puede apelar a ella como herramienta decisiva.

 En la figura adjunta se desarrolla de manera resumida el procedimiento a implementarse bajo el citado arbitraje. Como parte del mismo y por acuerdo de las partes, el saneamiento de límites en un sector  específico “BC” se somete al arbitraje territorial. Luego, el Laudo Arbitral, pasa a formar parte del expediente técnico de demarcación.  Esta herramienta fortalecería el proceso del saneamiento técnico de las delimitaciones territoriales, y sobre todo permitiría gestionar mejor las controversias en torno a éstas.

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