Construyendo el Sistema Nacional de Prevención de Conflictos Sociales: Enfoques, avances y desafío:

1.1.  Importancia estratégica de la prevención de conflictos sociales

Los conflictos sociales son, como se sabe, parte integrante de la dinámica de una sociedad. La existencia de estructuras donde los actores tienen intereses, posiciones y visiones distintas tiende a generar, inevitablemente, diferencias y controversias que pueden desembocar en conflictos abiertos.  

Por mucho tiempo, algunas teorías sociales, así como el sentido común prevaleciente en diversas sociedades, han visualizado a los conflictos como negativos o perniciosos para la vida de una colectividad; por ello, los Estados se organizaban para tratar de evitarlos o al menos resolverlos de modo que no rompieran el orden público y menos la estructura social.

Desde hace unas décadas, sin embargo, han surgido enfoques y corrientes que ven en el conflicto un potencial transformador, asumiéndolo como un signo de cambio y dinamismo propio de cualquier sociedad. En términos de orientación de políticas públicas, el conflicto permitiría visualizar los problemas subyacentes así como demandas postergadas y, por tanto, éstos no deberían dejarse de lado al momento de construir tales políticas.

En esta perspectiva, si bien hay un elemento vital y transformador en los conflictos, se hace necesario evitar que estos desemboquen en situaciones abiertamente confrontacionales que desgasten el sistema y pongan en riesgo la gobernabilidad. En esta línea, se plantea la idea de prevenir los conflictos, no para evitarlos, sino para lograr desde el Estado construir canales que permitan abordarlos en una fase temprana, antes de su escalamiento y crisis, que en algunos casos pueden incluso desencadenar hechos de violencia.

En este sentido, la prevención es importante como estrategia, porque permite detectar el conflicto en una fase temprana y crea condiciones para poder manejarlos adecuadamente, logrando acuerdos sin que éste llegue a escalar y hacer crisis, momento donde el control sobre los acontecimientos resulta mucho más difícil y donde las tensiones y controversias se han exacerbado. La importancia de la prevención radica además en la reducción de los riesgos de un estallido de violencia, que podría generar costos sociales trágicos (muertos, heridos y lesionados) y costos económicos de distinta magnitud (destrucción de bienes, pérdidas de horas-hombre de trabajo, etc.).

La prevención puede ser ejercida de manera “estructural”, es decir, actuando desde el Estado mediante una serie de políticas para resolver problemas de fondo, que suelen crear las condiciones para el surgimiento de los conflictos (pobreza, desigualdad, discriminación). Otra modalidad (operativa) es el ejercicio de la prevención cuando las tensiones sociales hacen evidente la inminencia de un conflicto, lo que puede tratar de evitarse mediante otro tipo de intervenciones, trabajando directamente con los actores involucrados, estableciendo mecanismos útiles para ello.

Uno de los mecanismos más importantes para el abordaje de la prevención operacional es el diálogo, proceso que permite un activo intercambio entre las partes, orientados al mutuo conocimiento, a indagar en las motivaciones y posiciones de los protagonistas, cuyo fin último es incorporar la perspectiva del otro en la propia. Esto significa acercar posiciones, generar consensos y acuerdos mínimos entre los participantes. Si bien el diálogo puede entablarse cuando ya estalló un conflicto, en este momento resulta mucho más duro conseguir acuerdos, sobre todo si se han producido hechos de violencia.

Una de las corrientes que guían la prevención en conflictos sociales proviene de la gestión de riesgos. En esta línea, se considera que un sistema puede tener respuestas reactivas frente a una amenaza o peligro, las cuales se enmarcan en las medidas (o estrategias) empleadas cuando ya estallaron las tensiones, y se tiene que actuar de facto para evitar mayores pérdidas o costos. Quedarse sólo en estas medidas –como ha ocurrido usualmente en el Perú- implica que las condiciones de riesgo perduren. Así, el sistema debe contar además, con medidas prospectivas, que implica una serie de estrategias y líneas de acción para minimizar los riesgos y en la práctica poder manejarlos para evitar la crisis. Es en esta última perspectiva donde se enmarca un enfoque de prevención en conflictos sociales.

Uno de los instrumentos claves para la prevención de conflictos es el denominado Programa de Alerta Temprana (PART), al que debe entenderse como un conjunto de procedimientos estandarizados para recolectar, sistematizar y analizar información que permita seguir un asunto o situación, indagando señales de riesgo o amenazas para alertar tempranamente a los tomadores de decisión con el fin de que éstos puedan adoptar medidas apropiadas y oportunas para evitar la escalada de un conflicto o disminuir sus impactos.

1.2. La pertinencia de la prevención en el Perú

El Perú confronta desde hace años altos niveles de conflictividad, eventos que en algunos casos ha puesto en tela de juicio la gobernabilidad del país. En los últimos tiempos, el mayor número de conflictos reportados en el país han estado relacionado a la presencia de industrias extractivas (minería e hidrocarburos principalmente), algunos de los cuales han desembocado en actos violentos con trágicas pérdidas de vidas, daños materiales de consideración, así como la postergación o paralización de proyectos.

Estos conflictos son fruto de un complejo conjunto de causas, entre las que se pueden mencionar los temores de la población ante los posibles impactos negativos de la minería y los hidrocarburos; las acciones de las empresas, el comportamiento de algunos de sus funcionarios, la débil fiscalización en materia ambien-tal, entre otras. En un marco en donde la presencia del Estado y los principales partidos es débil y ciertos gru-pos políticos con agenda propia intentan capitalizar el descontento y las legítimas demandas de la población, el estallido de conflictos ha ido en avance gradual, volviéndose en ciertos períodos, incontenible.
   
El Estado ha respondido a estos estallidos con medidas urgentes, que incluían la negociación y, en ciertos casos, la represión cuando las protestas se han  convertido en una amenaza para el orden público y la gobernabilidad. En su inmensa mayoría, éstas han sido medidas reactivas y puntuales destinadas a mitigar la crisis. En este contexto, si bien la conflictividad podía declinar temporalmente, el resurgimiento de tensiones ha sido recurrente y las respuestas por parte de los operadores políticos ha sido la misma, con lo cual de hecho se conformaba una suerte de “círculo vicioso” del cual ha sido difícil escapar.

Si bien las distintas administraciones estatales que se han sucedido en estos años han captado la importancia de tratar los conflictos, estableciendo algunas medidas que lleven a su tratamiento y gestión, las respuestas han estado orientadas a “poner paños fríos” a la situación, avanzando muy poco en políticas integrales formuladas expresamente para la prevención.

En circunstancias donde los conflictos han continuado su escalada, se hace necesario ir consolidando un sistema que esté preparado para su manejo. Respondiendo a esta necesidad, el Gobierno Nacional encabezado por el Presidente Ollanta Humala, tiene el compromiso de encontrar soluciones integrales y de fondo a la problemática subyacente a los conflictos sociales. En coherencia con este cometido, se viene diseñando una política para el tratamiento de la conflictividad basada en el diálogo y la prevención, por considerar que el primero es la forma más adecuada de resolver los problemas en democracia, con una cultura de paz que respeta los derechos ciudadanos, promueve políticas de inclusión social y presta particular atención a las aspiraciones y demandas de la población.

La estrategia de prevención, por su parte, permite adelantarse a los acontecimientos, contribuyendo por un lado a generar cambios en las condiciones que facilitan el surgimiento de conflictos (prevención estructural) y, por otro lado, a establecer mecanismos de diálogo y acercamiento entre los actores de una diferencia o controversia, a fin de impedir que éstas escalen y hagan crisis.

En un país donde las capacidades estatales para gestionar los conflictos están en construcción, lo más adecuado es abordarlos en etapas preliminares, cuando las posibilidades de controlarlos y, sobre todo, de resolverlos pacíficamente son más altas y seguras.

1.3.     El Sistema Nacional de Prevención de Conflictos Sociales

Un sistema de prevención aborda las causas que generan los conflictos, y busca la articulación de las políticas públicas de los diferentes sectores, agencias e instituciones para atender las demandas de los ciudadanos. En este sentido, es una herramienta clave para el fortalecimiento del sistema democrático y la gobernabilidad del país.

En el Perú, la construcción del Sistema Nacional de Prevención de Conflictos fue anunciada por el Presidente Ollanta Humala en su discurso del 28 de julio del 2012², y se ha convertido en uno de los ejes centrales del Gobierno Nacional, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS).

De acuerdo a este mandato, la ONDS ha planteado la creación de un Sistema Nacional de Prevención de Conflictos Sociales en los términos ya enunciados, es decir, como una red institucional que articule las diferentes instancias y niveles de gobierno, afirmando la presencia del Estado en todos los niveles de la sociedad. Si bien, la prevención es una responsabilidad del Gobierno Nacional, el sistema debe buscar una articulación efectiva en todos los niveles de gobierno, para que pueda generarse una “cultura institucional” orientada hacia la prevención.

Las estrategias que orientan la creación de un sistema de prevención de conflictos se basan en tres principios fundamentales: la reacción temprana ante las señales de un conflicto potencial; un enfoque integral para reducir las tensiones que pueden desencadenar el conflicto; y el esfuerzo por resolver las causas estructurales que subyacen en éste.

Por otra parte, dentro de las experiencias interna-cionales de sistemas de prevención de conflictos se distinguen dos categorías ya mencionadas: “una prevención operacional, que se refiere a las medidas aplicables frente a una crisis inmediata, y una prevención estructural, que comprende las medidas para velar que no se presenten las crisis en primer lugar o, si lo hacen, no vuelvan a reavivarse”³.

En otras palabras, la prevención operacional supone medidas y estrategias de corto plazo. En este tipo de medidas se enmarcan los sistemas de alerta temprana, por ejemplo. La prevención estructural tiene otro horizonte, pues supone medidas y estrategias de mediano y largo plazo, encaminadas a abordar las causas subyacentes al conflicto. Los programas sociales orientados a superar condiciones de pobreza, serían un ejemplo de este tipo de estrategia4.

En el Perú, la ONDS ha comenzado la implementación del sistema teniendo  como ejes estratégicos tres de sus componentes: 1) la construcción de un Programa Nacional de Alerta y Respuesta Temprana (PART); 2) La identificación de zonas de riesgo que sirven como puente entre el PART y la institucionalización de la prevención; y 3) La institucionalización de la prevención de conflictos sociales en todos los niveles de gobierno.

El PART es entonces parte de una totalidad mayor que se está implementando, y constituye un paso inicial, conducente a la construcción global del  Sistema Nacional de Prevención que, como ya se ha indicado, incluye un conjunto de instancias públicas y estrategias destinadas a actuar en el corto plazo (reducción y control de las tensiones sociales antes de su escalamiento y crisis) y en el mediano y largo plazo (intervención sobre las causas estructurales potenciales generadoras de conflictos).

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1.3.1. El Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART)

El desarrollo de los sistemas de alerta temprana ha tenido una evolución gradual. En un primer momento, surgen asociados a la necesidad de los Estados por predecir los desastres naturales y las crisis humanitarias. Más adelante, en un segundo momento, los sistemas comienzan a construirse y aplicarse para la prevención de los conflictos armados externos, estos últimos incluso como herramientas de organismos supranacionales. En un tercer momento, los sistemas se utilizaron como herramienta para activar respuestas tempranas, orientadas a la prevención de los conflictos sociales. En este contexto, actualmente existen ejemplos de sistemas operados tanto desde  niveles nacionales y sub-nacionales, como desde el gobierno y organizaciones de la sociedad civil. Además, los organismos de cooperación internacional los utilizan para planificar y programar proyectos de desarrollo en zonas de alta conflictividad5.

Se debe precisar que la prevención no es una ciencia exacta y por tanto es difícil “predecir con exactitud”, debido a la complejidad del “objeto” (seres humanos), pero es posible establecer un rango de probabilidades que permita tomar decisiones oportunas para el tratamiento de situaciones conflictivas6.

El sistema no funciona aisladamente, sino que es un componente de una estrategia mayor para la prevención y transformación de conflictos. Su funcionamiento implica pasos claves como: 1) la recolección, sistematización y análisis de información; 2) la comunicación temprana de alertas; 3) la adopción de medidas adecuadas y oportunas; y 4) la definición clara sobre lo que se intenta evitar y anticipar, lo que implica establecer adecuadamente aquello que se consideran señales de riesgo y amenazas.

Implementación del PART en la ONDS

El PART que viene siendo implementando por la ONDS contempla varias fases. La primera compren-dió el diseño conceptual e institucional del programa. En esta etapa se puso especial énfasis en el factor institucional y participativo de los diferentes órganos de gobierno del Estado Peruano. Se definieron qué instituciones participarían en la red de prevención y los campos conceptuales que organizaría la red de información y comunicación.

La segunda fase comprendió el diseño de la red de información y comunicación. Para esto, se construyó un software específico. Además, se planteo el flujo de información que tendrá el programa para su funcionamiento.

Entre las actividades que se llevaron a cabo para la implementación de esta segunda fase se debe mencionar el inicio del programa de capacitaciones a gobernadores regionales y provinciales, quienes serán una pieza clave en la red de información7. Además, en esta línea de trabajo, se capacitaron  a funcionarios de direcciones y gerencias del Gobierno Regional de San Martin, quienes vienen construyendo su propio Sistema de Alerta Temprana (SAT), de acuerdo a su matriz organizativa e institucional, brindándose asistencia técnica para la construcción de su plataforma virtual de información.

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Una tercera fase, importante para la implementación del PART, comprende la organización de la respuesta temprana. Para esto, se requiere articular esfuerzos y consensuar procedimientos entre los sectores y niveles de gobierno, que nos permitan dar respuestas ante posibles amenazas o riesgos que nos reporte el programa. En esta línea se ha avanzado en definir e identificar, inicialmente, los procedimientos empleados por cada sector de gobierno8. Además, se ha establecido el compromiso de preparar un “catálogo de metadatos” que permita dar información de todos los sectores acerca de estudios, programas, proyectos, entre otra información relevante, que ayude a la toma de decisiones de manera rápida y oportuna ante las posibles alertas.

Una de las actividades de esta fase ha sido la organización de un primer taller con representantes de cada sector de gobierno9, espacio en el cual se identificó la necesidad de seguir fortaleciendo (y creando) oficinas o unidades de gestión de conflictos en cada sector. Asimismo, se consideró crucial un trabajo consensuado para ir definiendo los proce-dimientos para la respuesta y el manejo de conflictos.

Red de información y análisis del PART

La red de información y análisis del programa com-prende dos niveles de participación. En el primer nivel, se construye inicialmente una red institucional teniendo como eje la participación de gobernadores regionales, provinciales y distritales; en un segundo momento, se incorporan los jueces de paz, comisarios y funcionarios de campo de los diferentes sectores del Gobierno Nacional; en un tercer momento se incorporarán los Gobiernos Regionales a través de diferentes direcciones y gerencias; y en un último momento, se incorporan los Gobiernos Locales.

Otro nivel de información, estará conformado por los registros provenientes de los gobiernos locales y regionales, los sectores del gobierno nacional, las organizaciones de la sociedad civil, Defensoría del Pueblo, medios de comunicación, entre otras (ver diagrama).

Una vez recibida la información proveniente de estas redes, la ONDS se encargará de dar diversos reportes, los cuales serán remitidos a los sectores y niveles de gobierno de acuerdo a su competencia e interés.

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Desde la ONDS, se han planeado diferentes tipos de reportes:
1) reportes diarios, que brindarán información de manera resumida del detalle de las diferencias, controversias y conflictos, clasificadas por orden de prioridad (Rojo, Ámbar y Verde) en un determinado ámbito territorial;
2) reportes estadísticos semanales, donde se mostrará los patrones de comportamiento de la conflictividad (tendencias, tipos más frecuentes, zonas geográficas, actores, sectores institucionales con mayor carga o tendencia de conflictos, entre otros); y
3) reportes históricos mensuales, donde se presentará de manera esquemática el desarrollo cronológico de las diferencias, controversias y conflictos, en función a un conjunto de variables cuantitativas.

Toda esta información servirá como insumo para comprender la dinámica y evolución de las tensiones sociales en diferentes ámbitos. El tratamiento de la información permitirá avanzar con la identificación de “zonas de riesgo”, lo cual permitirá realizar acciones estratégicas.  

1.3.2. Identificación de las zonas de riesgo

La identificación de las zonas de riesgo, se consignará como un instrumento clave que permita ir evaluando y preparando las estrategias de intervención. Se debe precisar que las llamadas zonas de riesgo se configuran como unidades sociales, territoriales, culturales y políticas que emiten señales de vulnerabilidad, que alertan sobre peligros y amenazas a la seguridad y modos de vida de la población. De tal manera, sostenemos que cuando mayor es la vulnerabilidad mayor es el riesgo (e inversamente).

En ese sentido, como ONDS entendemos la prevención en relación al riesgo como la preparación contra daños y amenazas futuras, buscando que la probabilidad de ocurrencia se reduzca al mínimo o disminuya considerablemente. En esa línea, el Estado se encaminará a brindar una acción preventiva a través de los mecanismos planeados como parte de la respuesta temprana del sistema.

Las herramientas para la identificación de las zonas de riesgo son los instrumentos usados frecuentemente por las ciencias sociales y políticas como: los mapeos de actores, matrices de escenarios prospectivos, los mapas geo-referenciales, de vulnerabilidad ambien-tal, los análisis de redes sociales, diagramas de flujo, etnografías, mapas mentales, entre otros. Una  herramienta  fundamental para esta tarea será el ya mencionado catálogo de metadatos especializado, que almacenará información espacial y documental de las acciones que los diferentes sectores de gobierno desarrollan en distintas regiones del país (proyectos, programas, estudios, monitoreos ambientales, entre otros).

Los criterios para la identificación de las zonas de riesgo surgen de la evaluación de factores que la activan, como los actores políticos que operan en la zona, la cultura de la población, la historia de conflictividad, la capacidad de acción colectiva y movilización social, la densidad de presencia del Estado, la pobreza, las características de la inversión privada, la presencia de grandes proyectos de inversión, entre otras.

1.3.3. Institucionalización de la prevención de conflictos sociales en los diferentes niveles de Gobierno

El Estado Peruano tiene tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local, cada uno de ellos con un marco legal que define sus competencias y funciones. Los mecanismos de institucionalización para la prevención de conflictos están orientados a que los Gobiernos Regionales y Locales elaboren y unifor-micen sus políticas de prevención, en coordinación con la ONDS; esto supone la creación y fortalecimiento de las Oficinas Regionales de  Gestión  del  Diálogo y la articulación de los Sistemas de Alerta Temprana de los Gobiernos Regionales con el que viene desarrollando la ONDS.

Una herramienta fundamental para el fortalecimiento de capacidades de los Gobiernos Sub-nacionales es el desarrollo de Proyectos de Inversión Pública que genere o fortalezcan oficinas de Prevención de Conflictos Sociales en cada uno de la Gobiernos Regionales. En ese marco se ubica la experiencia inicial con el GORE de San Martín10.

La institucionalización del Sistema Nacional de Prevención de Conflictos es un proceso permanente para uniformizar políticas y estrategias preventivas que fortalezcan la presencia del Estado en las zonas de riesgo. Estamos convencidos como ONDS que estas políticas preventivas aseguran la reducción del riesgo, fortalecen los derechos de la población y garantizan el desarrollo normal de las actividades sociales y económicas, contribuyendo a la gobernabilidad y el desarrollo sostenible en el país. Asimismo, contribuyen al fortalecimiento de capacidades en temas de prevención en las diferentes instituciones del Estado, y la implementación de una cultura organizacional encaminada a desarrollar acciones para la atención temprana de las demandas, diferencias y controversias. En su expresión más acabada, la prevención significa afianzar una cultura de diálogo  como la base del sistema democrático, el cual deberá tener especial énfasis en el diálogo intercultural, necesario en el Perú, donde la diversidad cultural es un potencial enorme de desarrollo social.

 

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